庹国柱、张峭:论我国农业保险的政策目标

字体 2018-09-25 15:20:18
     来源: 中国保险学会  

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我国农业保险在政府财政支持下已经走过了11个年头。国际经验表明,政策性保险就需要设立政策目标,这种目标一般是通过本国的法律、法规来确定的,而且会随着一国农业和农业保险发展环境的变迁而不断调整和变化。我国也有自己的农业保险政策目标,这个目标在国家农村发展和加速实现农业现代化过程中正在发生变化,只是这种变化带有模糊色彩和被动色彩,需要认真研究并进一步设定,这是关系我国农业保险发展方向的大事。

政策性农业保险需要设定政策目标

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目标是行动的导向和指南,农业保险如何发展,包括制度设计、模式选择、支持力度和补贴方向等,都依赖于农业保险设定的目标,所以政策性农业保险必须设定明确的政策目标,这样才能引领农业保险的发展方向和行动规划,从而为实现农业发展的目标提供有力的风险保障。农业保险具有多种基本的和衍生的功能和作用,具体能发挥哪些作用,发挥多大作用,则取决于农业保险特别是政策性农业保险政策目标的设定。


◆ 美国农业保险的政策目标及其调整

农作物保险是美国农业风险管理政策体系的核心。美国农业风险管理政策体系经过数十年的调整与发展,现已形成由农作物保险计划(Federal Crop Insurance)、农业商品计划(Farm Commodity Programs)和农业灾害救助计划(Agricultural Disaster Assistance)三大部分组成的较完备体系,对稳定农民收入、保障国内农产品供应和提升美国农业的竞争力发挥了重要作用。

1938年当美国国会通过其《联邦农作物保险法》,决定依法从1939年开始试验农业保险之时,他们的政策目标并不复杂,那就是对农业自然风险进行必要的管理,增强农业发展的稳定性。为的是避免众多农场在巨大灾害发生后破产,导致农业的凋敝。但是在这80年时间里美国农业自身发展和农业政策环境发生了巨大变化。农产品不仅对于农民收入、对于国民获得廉价食物供给具有重要意义,而且成为谋求国际政治利益减轻国内储备压力,增加对外贸易、援助或封锁,都具有空前的战略价值。

20世纪90年代,世界贸易组织(WTO)通过《农业协议》对农产品直接价格补贴做出了严格限制,也迫使美国政府减少对直接补贴的依赖,而把可以进行间接补贴的农业保险放在更重要的地位。

2014年美国《农场法》明确提出了农业保险的新的政策目标,将农业保险的政策目标定位于“维持美国粮食安全、确保美国民众廉价粮食供应、帮助美国农民收入平稳增长和确保美国农产品全球竞争力的重要措施”。

◆ 农业保险发展实践与政策目标的匹配

这些政策目标的确立,实际上是对前20年农业保险发展政策和效果的一个新的概括而已。因为美国农业保险的角色定位在此前已经发生了重要变化。此后,政府在此目标确立的前后,采取了一系列办法,包括大幅增加受补贴的农作物保险标的范围,改变保险产品结构,增加对农业保险保费补贴,有条件强制农民参加农业保险,为不自愿购买农业保险的农户提供免费较低保障的保险产品等政策,使其农业保险的渗透率(农业保险保费额/农业GDP)提高到5.6%(2014),而我国直到2016年才达到0.37%。

现行农业保险政策目标及其环境变化

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我国一直没有很明确地确立政策性农业保险的政策目标。在2012年颁布的《农业保险条例》中,第一条指出“为了规范农业保险活动,保护农业保险活动当事人的合法权益,提高农业生产抗风险能力,促进农业保险事业健康发展,根据《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国农业法》等法律,制定本条例。”根据我们的理解,中央政府将加强对农业的风险管理、提高农业生产抗风险能力作为农业保险的政策目标。

在这11年里,中国农业保险得到了中央财政和各级地方财政的巨大支持,也在农业现代化发展和城市化发展加速的背景下,对农业保险提出了新的要求。这些不断增加的新要求,最明白地反映在近十年中每年一度中共中央国务院的“一号文件”里。在这10多年的“一号文件”里,随着农业现代化发展和城市化的步伐加快,以及市场化改革的(包括农产品定价机制改革)的需要,中央要求农业保险不仅增加保险品种,扩大保险覆盖面,即增品,扩面,提标,增效,发挥更广泛的功能和作用的要求,也给出了一系列的相应增加财政补贴力度的政策利好。农业和农村发展不断给农业保险提出新课题,逐步凝练出更加清晰明确的农业保险新的政策目标势在必行。

政策性农业保险应设定哪些政策目标

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我们认为,现阶段中国农业保险的政策目标至少应该包括:1.保障农业可持续发展,维护国家粮食安全;2.促进农业现代化进程,保障农户收入稳定增长;3.控制农产品质量,保障国民廉价粮食供给;4.降低农产品价格,增强中国农产品的国际竞争力;5.让农业保险在实现脱贫攻坚战略中发挥重要的作用等。

为什么要设定这五个目标呢?

第一,我国是一个有近14亿人口的国家,对于党和政府来说,维持农业的持续稳定发展,解决农产品特别是粮食的自给和基本自给,将饭碗牢牢端在自己手里,并且饭碗里装的是中国生产的粮食,这是国家长治久安的基本保证,也是由国际市场供给和国内需求巨大缺口所决定的。

第二,近十多年来,随着我国农业现代化和城市化步伐加速,土地流转和新型农业经营主体快速发展,无论种植业还是养殖业的经营规模都在迅速扩大。自给自足的小农业正在被商品化大农业所取代。在这种农业的集约化发展的背景下,农户特别是新型经营主体的劳动、资金和技术投入,远大于传统小农户,这些投入的风险损失补偿,经营农业的收入稳定增长,已经成为农业现代化和城镇化稳步推进的重要条件和保证。而在众多的风险补偿手段里,农业保险被证明是最好和最有效的。特别是在世界贸易组织的《农业协议》约束下,这种手段的应用更具有现实必要性和可行性。

第三,我国农产品价格因为各种原因在近十多年里总体上持续上升,目前大部分产品都高于国际市场的价格,实际上缺乏国际市场竞争力。“我国现在农产品的价格绝大多数都比国际市场高,比如说粮、棉、油、糖、肉、奶。”这些情况表明,我国的农业确实承受着巨大的压力,改变这种状况,应当说是我们非常紧迫的任务。而要改革我国农产品价格形成机制,适当地有效地降低农产品价格,在政府支持下通过农业保险管理好农产品市场风险、降低风险损失是一个重要的途径。

第四,政策性农业保险单独或者与其他农村金融、财政手段和措施共同在农村扶贫和脱贫攻坚中已经和正在发挥着积极和重要作用。

实现目标需调整哪些农险政策?

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◆ 需要提高农业保险的保障水平并扩大保险标的的范围

实行了十年的“成本保险”实际只支持农业的简单再生产,不支持农业的扩大再生产。因为,这种低保障水平的农业保险,虽然可以为农业生产的风险损失提供一个基本的补偿,但不能为农业生产提供可预期的和有吸引力的收入保障支持,难以吸引社会资金和生产者长期投入农业生产和扩大生产规模,难以保持农业生产者持续从事农业生产的积极性,更无法保障我国粮食安全、农产品有效供给和农民收入稳定这些农业保险政策目标。

◆ 需要为散户提供“免费”的低保障保险

根据有关统计,我国农业用地经营规模在逐步扩大,小农户自己耕种的土地还有接近60%。而这些被称作“散户”的农户因为农业收入在其家庭收入中的比重日益下降,有的省甚至不到20%,加之目前普遍的保险保障水平较低,农户对于农业保险的兴趣不大,家庭主要劳动力也经常不在农村。这种情况在各地频发“虚假投保”“虚假理赔”的道德风险甚至犯罪问题,还不算耕地已经流转出去,投保人和被保险人还是本户而非土地经营户的情况。从保障农业可持续发展维护国家粮食安全政策目标的角度考察,还是需要调动绝大多数“散户”参保,而要较好解决这些“散户”低参保率问题的办法是逐家逐户动员,而一家一户上门招揽业务的高成本实际上是保险机构无法承受的。

◆ 需要加快开发适应国情的收入保险的步伐

试验和发展收入保险已经连续两年写进中央“一号文件”,表明中央在发展农业保险问题上,对收入保险持肯定的态度。收入保险看起来只是一类保险险种的统称,实际上它在很大意义上已经进一步适应了农业政策的需要。

我们在推进农业现代化和乡村振兴过程中,需要保障农户特别是新型农业经营主体的收入稳定,这是加快和顺利实现农业现代化和乡村振兴的重要棋局。而要保障农户,特别是新型农业经营主体的农业经营收入的稳定,在实行市场化改革和受WTO规则约束的双重背景下,深化农业保险改革,加快农业收入保险的发展进程是实现该政策目标最好的选择。

◆ 需要增加政府财政对农业保险补贴的力度和份额

财政增加对农业保险的支持,依据何在?

1.上面所提出的提高农业保险保障水平,即使增加的保险金额并不一定增加相同的补贴比例,也一定会增加财政的补贴数额。

2.扩大保险标的的范围,增加保险种类,也必然会增加财政补贴的数额。

3.财政对农业保费补贴的政策需要进一步细化,补贴结构需要做进一步调整。例如,中央财政对各省农业保险的补贴缺乏横向的地域公平性,不仅难以有效调节各省之间的财力失衡局面,甚至有可能会拉大各省农业保险的发展差距,进而对各省农业均衡发展产生不利影响。所以需要在研究基础上对不同省份的中央财政支持政策做出进一步调整,对农业大省的支持可以加大力度,也应当进一步对财力比较弱的西部省份的农业保险加大支持力度。

◆ 需要让扶贫资金给有关扶贫的保险开“绿灯”

帮助贫困农户脱贫,是党中央和中央政府提出来的重要战略任务,关系我国乡村能不能在规划时期内得到振兴,也关系到我国全面小康社会能不能如期建成。几年来各地的实践已经证明,农业保险对于贫困县和贫困户来说,有非常重要的和特殊的风险保障意义。如果能使用扶贫资金为贫困户缴纳农业保险和相关财产和信用保证保险的全部或者大部分保险费,其扶贫脱贫的效果会远远大于直接资金扶持的效果。

◆ 需要建立统一的农业保险协调和监管机构

农业保险因精准性好、财政支出可控性强、资金使用效率好以及更符合国际规则要求等多种优势而被公认为现代农业发展的支柱政策之一,已日益成为农业风险管理政策体系中的最重要工具,所以推进政策性农业保险发展政府需要建立统一的农业保险管理机构。

首先,农业保险的政策、农业保险的发展规划应该有这样统一的组织来研究和制定。发展农业保险涉及其他有关职能部门的政策和业务需要由统一组织协调;其次,农业保险主要产品的开发和精算,需要有这样的统一机构来组织和管理;第三,农险科学经营必不可少的农业风险区划,需要有这样的组织来统一安排和实施;第四,各省农业保险的经营模式和财政补贴的绩效需要有该组织统一评估;第五,农业再保险及其农业保险大灾风险分散制度需要有统一组织来部署和操作;第六,经营农业保险的资质和经营规范需要有统一的权威机构审查和制定,农业保险经营活动的监管也需要统一实施;第七,农业保险的对外交流和内外宣传需要有统一机构进行组织。

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