联合访谈:国务院法制办 中国气象局权威解读《气象灾害防御条例》

字体 2011-05-16 09:32:50
     来源: 中国气象报社  

 

主题:深入解读气象灾害防御条例
嘉宾:中国气象局政策法规司司长王志强
      国务院法制办农林城建资源环保法制司副巡视员郭文芳
记者:许永丽 苏玉君
摄影:刘晓林


    2010年4月1日,国务院发布的《气象灾害防御条例》正式施行。这部条例是继《人工影响天气管理条例》之后,我国制定的第二部与《中华人民共和国气象法》(以下简称《气象法》)相配套的气象行政法规。它的颁布实施,标志着我国气象灾害防御工作步入了依法管理的轨道,对于我国的气象法制建设以及加强气象灾害防御工作、保障人民生命财产安全等都具有重要意义。中国气象局政策法规司司长王志强、国务院法制办农林城建资源环保法制司副巡视员郭文芳接受《中国气象报》、中国气象网、中国天气网、新华网联合访谈,对《条例》进行深入解读。


《条例》颁布施行:推动我国气象灾害防御工作
  
  记者:气象灾害是对我国社会经济发展和人民生命财产安全造成影响的主要自然灾害之一。《条例》的出台对我国加强气象灾害防御具有怎样的意义?
    郭文芳:《气象灾害防御条例》是继《人工影响天气管理条例》之后,我国制定的第二部与《气象法》相配套的气象行政法规。在制定过程中,《条例》不仅总结了我国气象灾害防御工作的历史经验,而且还高度概括和集中体现了《国务院关于加快气象事业发展的若干意见》(国发[2006]3号)、《国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》(国办发[2007]49号)等党中央、国务院的一系列方针、政策。此外,《条例》还从气象灾害的预防、监测预报和预警、灾后处置以及法律责任等方面,对气象灾害防御作出了系统的规范。
  因此,《条例》的出台对于推动我国的气象灾害防御工作,增强气象灾害防御能力,有效避免、减轻气象灾害造成的损失,保障经济社会发展和人民安全福祉具有重要意义。

    者:能否简要介绍一下《条例》涉及的主要内容?
  郭文芳:《条例》共6章48条。
  第一章是总则,主要对《条例》的立法目的,适用范围,气象灾害防御的工作机制、基本原则、职责分工等方面作出规定。
  第二章是预防,包括气象灾害普查、风险评估和区划,以及在此基础上编制气象灾害防御规划和应急预案。这一章还特别针对不同种类的气象灾害,例如台风、暴雨、暴雪、低温、高温等,规定了具体的防御措施。
  第三章是对监测、预报和预警作出规定,主要是各级政府要加强气象灾害监测能力建设,健全气象灾害防御队伍建设,同时各级气象主管机构和所属气象台站要加强气象灾害的监测、预报和预警工作。《条例》特别明确规定,气象灾害预警信息只能由气象主管机构所属的气象台站发布,除此以外任何单位和个人不能擅自发布预警信号和灾害性天气警报。
  第四章是应急处置,包括气象灾害应急预案的启动、解除,规定一旦发生气象灾害,各级人民政府、各有关部门在灾害应急过程中,应该采取何种措施、履行何种职责。
  第五章是法律责任,包括对违反条例有关规定应当追究的行政责任、民事责任、刑事责任等内容。
 
  记者:《条例》是对《气象法》中关于气象灾害防御内容的具体化。能否介绍下《条例》在哪些方面有了突破和深化?
    王志强:与以往气象灾害防御法律规定相比,《条例》在行政法规层面实现了五个突破,并在四个方面得到了进一步深化。五个突破是:首次以法律规范的形式,确立了气象灾害防御原则、机制,气象灾害普查、风险评估和区划制度,各类气象灾害的预防措施,空间天气灾害监测、预报和预警工作,以及气象灾害应急工作。另外,《条例》深化了以前的一些工作,比如深化了气象灾害防御规划体系建设、气象灾害监测预警能力建设、农村地区的气象灾害防御工作、雷电灾害防御组织管理制度等方面的工作。

我国气象法律法规体系初步形成
 
  记者:自2000年《气象法》实施以来,我国的气象法制建设进程明显加快。温家宝总理在2009年年底视察中国气象局时,明确要求建立完善气象法规体系。请问现在《条例》出台了,是否就可以说这个法规体系已经完善了?
  王志强:正如你所说,去年年底温家宝总理到中国气象局视察,要求建立和《气象法》相配套的法规体系,推进标准化工作。温家宝总理从法规标准的角度对一个行业提出要求,含义很深,因此做好法规标准工作责无旁贷。
  《气象法》于2000年1月1日正式实施。继2002年3月国务院颁布《人工影响天气管理条例》之后,《条例》是第二部与《气象法》相配套的国务院行政法规。与此同时,10年来,中国气象局也制定或修订了19部部门规章,发布了459部规范性文件,与有关部门联合发布了43部规范性文件,气象国家标准20项,行业标准132项。此外,各省(自治区、直辖市)人大和人民政府也结合本地气象工作特点,出台了108部地方性气象法规和规章。气象法律法规体系得以初步形成。
  然而,目前离气象法规体系的完善还相差很远,比如在气象设施和探测环境保护、气候资源开发、气象信息服务等方面,也急需制订相关条例加以深化,以使全社会的气象活动更加规范、有序。
 
  记者:我国自然灾害种类较多,先后制定了《气象法》《防洪法》等法律,也制定了《人工影响天气管理条例》《地质灾害防治条例》《抗旱条例》等行政法规。为什么还要制定《气象灾害防御条例》?
  王志强:这些法律和行政法规的确对自然灾害防御进行了规范,并发挥了重要作用。然而,就气象灾害而言,虽然《气象法》第31条对雷电灾害防御的组织管理进行了规定,但对台风、大风、沙尘暴、暴雨、暴雪、低温、高温、大雾等气象灾害的防御工作缺乏专门的具体规范,尤其是在这些灾害发生时应采取何种应急措施方面,几乎是空白。《条例》则针对不同气象灾害发生、发展的特点,并结合实际工作需要,通过立法规范气象灾害的预防、监测、预报、预警和应急工作。


《条例》:把气象灾害防御知识纳入学校课程和课外教育
 
  记者:2008年我国南方发生了历史上罕见的低温雨雪冰冻灾害,对这场灾害我们至今仍然记忆犹新。请问在制定《条例》的过程中,有没有注意总结这次灾害防御的经验和教训?
  郭文芳:2008年年初的低温雨雪冰冻灾害,是一次比较罕见的极端天气,对我国的经济社会发展和人们的生活影响非常大。《条例》在制定过程中,很好地总结了我们在应对那场灾害中的经验,甚至包括一些教训,并制定了一些有针对性的措施。
  比如《条例》中规定,国务院有关部门制定电力、通信等基础设施的工程建设标准,应当考虑气象灾害的影响;在监测预报方面,《条例》规定政府要加强监测设施建设、完善信息网络、加强信息队伍建设等;在应急处置这一章,明确了各部门职责,同时明确规定了雨雪冰冻灾害发生后,各部门应怎样发挥联动作用,在部门职责范围内做好应对工作。
  《条例》还有一个比较突出的亮点,就是规定各级政府、有关部门要加强气象灾害防御知识的宣传教育,尤其是学校要把气象灾害防御知识纳入有关课程和课外教育内容。
  可以说,《条例》既在制定过程中总结了多年来我国应对气象灾害防御工作的经验和教训,又对以后的防御工作进行了前瞻性的规定,避免以后再发生此类教训。这也是《条例》的亮点之一。
 
  记者:政府和各部门现在普遍对规划很重视,而且气象灾害防御规划对于指导气象防灾减灾意义重大。《条例》在编制气象灾害防御规划方面有何规定和措施?
    王志强:规划是政府履行职能的重要手段,气象灾害防御工作也是如此。各级政府及其所属部门对规划越来越重视。如果能够编制好规划,就可以针对当地气象灾害影响的程度和防御的重点,明确气象灾害防御工作的目标、任务和措施等,使这项工作能够在当地政府统一领导下协调、有力、有序地进行。
  《气象法》对气象灾害防御规划也有规定,但比较原则,不够具体,《条例》则对规划编制的程序、内容和效力进行了明确规定。《条例》要求,县级以上人民政府应当在气象灾害普查和风险评估的基础上编制气象灾害防御规划,并按照规划的要求加强气象灾害防御设施建设。
  这里有三层含义:一是要编制规划;二是规划的制定应当具有科学性,要在气象灾害普查和风险评估的基础上编制;三是有了规划之后,要在气象灾害防御设施建设方面加以保证。前两个方面是硬性规定,第三个方面我认为也是非做不可的。


明确各方权利义务,建立有效防灾减灾机制
 
  记者:在气象灾害来临时,只有全社会包括各级政府、各个部门以及社会公众的广泛参与,才能更好地减少灾害带来的损失。《条例》对这方面有何规定?
  郭文芳:气象灾害影响广泛,不仅对经济社会发展有影响,而且与老百姓的生活息息相关,因此气象灾害防御工作不仅仅是政府的事情,它需要在政府的统一领导、组织和协调下,通过多个部门的密切协作,全社会共同参与才能做好这项工作。
  在总结多年经验的基础上,《条例》特别强调要建立一个政府统一领导、多部门配合、社会广泛参与的防灾减灾机制,同时《条例》也对各级政府、有关部门和社会公众在气象防灾减灾活动中的权力义务关系进行了明确规范。
  第一,明确了各级人民政府要加强对气象灾害防御工作的领导。要将气象灾害防御的经费纳入本级财政预算。如果气象灾害防御工作涉及两个以上行政区域,有关人民政府还应当建立联防制度,加强信息沟通。
  第二,明确了各有关部门在气象灾害防御工作中的权利、义务。比如在应急处置方面,《条例》对气象灾害发生后,民政部门、公安部门、气象部门等各部门在气象防灾减灾中的职责,都进行了明确规定。
  第三,《条例》对社会力量参与气象灾害防御工作也进行了明确规定。《条例》规定,企事业单位和个人应该积极配合政府组织的气象灾害防御工作,同时在灾害发生以后,要积极开展自救工作。居民委员会、村民委员会和企事业单位,应当协助政府做好气象灾害防御工作,例如组织做好应急演练、气象灾害防御知识的宣传教育等。
  此外,《条例》还对农村地区的气象灾害防御工作进行了特别规定,要求各级人民政府应当加强农村气象灾害预防、监测和信息传播等基础设施建设,同时要将农业主产区、森林、草原、渔场等区域作为气象灾害监测的重点。
 
  记者:雷电灾害对我国影响比较严重。《气象法》第31条对此做出规定,要求气象主管机构做好防雷组织管理工作。《条例》在这个方面做了哪些具体规定?
  王志强:多年来的实践证明,按照国家有关法规和标准,采取适当防护措施,可以有效避免和减轻雷电灾害。《条例》在《气象法》第31条相关规定的基础上,又对防雷的组织管理进行了细化。
  《条例》规定了各类建筑物、场所和设施安装雷电防护装置,应当符合国家有关防雷标准的规定。另外,对新建、改建、扩建的建筑物设计文件进行审查,应当就雷电防护装置的设计征求气象主管机构的意见;竣工验收时,要同时验收雷电防护装置并有气象主管机构参加。在雷电易发区的矿区、旅游景点或者投入使用的建筑物、设施需要单独安装雷电防护装置的,雷电防护装置的设计审核和竣工验收要由县级以上地方气象主管机构负责。
  《条例》也规定了专门从事雷电防护装置设计、施工、检测的单位应当具备一些必要条件——要取得国务院气象主管机构或者省(自治区、直辖市)气象主管机构颁发的资质证。
  《条例》还特别规定了从事电力、通信雷电防护装置检测单位的资质,要由国务院气象主管机构和国务院电力或者国务院通信主管部门共同颁发。


采取综合措施,做好农村气象灾害防御工作
 
  记者:农村历来是气象灾害防御的薄弱区,农村、农业、农民深受气象灾害之苦。《条例》对农村气象灾害防御工作是怎样规定的?
  王志强:前段时间召开的全国春季农业生产工作会议,首次把气象为农服务作为会议的重要议题,而气象为农服务中的一个重要方面就是气象灾害防御。《条例》的一大特色就是在农村气象灾害防御方面着墨较多,力度也很大。
  《条例》第25条规定,地方各级人民政府、有关部门,要根据本地气象灾害发生情况,加强农村地区气象灾害预防、监测、信息传播等基础设施建设,采取综合措施,做好农村气象灾害防御工作。这里的综合措施不仅包括自动气象站等基础监测设施,也包括宣传普及气象防灾减灾知识、建立完善农村信息员队伍、开展气象科技下乡等具体措施。
  目前,气象部门把重点放在农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系的建设上,通过两大体系的建设,努力将公共气象服务和气象防灾减灾延伸至“最后一公里”,最大限度地减少气象灾害带来的人员伤亡和财产损失。
   记者:刚才您介绍说,《条例》首次以法律形式对空间天气灾害监测、预报和预警工作进行规定。为什么要进行这样的规定?
  王志强:我觉得这条规定非常重要,也很有突破性。空间天气是地面天气系统向上的自然延伸,从距地面20公里至30公里,一直到太阳的巨大空间里,也有很多天气现象,我们称之为空间天气,所造成的灾害就是空间天气灾害。老百姓往往不太关注空间天气灾害事件,但在特定条件下其对航空航天、电力系统、通信系统甚至人类健康的影响超乎人们的想像。中国气象局多年前就成立了空间天气灾害监测预警中心,目前该业务发展已取得明显成效。
  《条例》规定,各级气象主管机构应当做好太阳风暴、地球空间暴等空间天气灾害的监测、预报和预警工作。相信该规定会进一步提升我国空间天气灾害监测预警能力,同时能够拓展气象服务范围,丰富气象服务内涵,从而在整体上提升气象灾害防御的能力和水平。
 

《预案》《规划》《条例》:汇成推动气象灾害防御工作的强大合力
 
  记者:近期我国相继出台了一系列关于气象灾害防御的法规和规范性文件。除《条例》之外,还有《国家气象灾害应急预案》(以下简称《预案》)、《国家气象灾害防御规划》(以下简称《规划》)。三者在性质、内容、效力等方面有何不同?又有什么内在联系?
  王志强:《预案》《规划》和《条例》在短时间内相继实施,充分表明了国家对气象灾害防御工作的高度重视,同时也增加了做好气象灾害防御工作的紧迫性。
  《预案》是由国务院办公厅下发的,属于国家专项应急预案,与以前的部门预案相比,层次大大提升,实现了气象灾害应急从部门动员到全社会动员。根据《预案》,气象部门有责任根据气象灾害发生、发展的程度,发出预警信号,提醒各个部门、各个行业以及社会各方面开展响应行动。在此过程中,各级政府是主要的组织者、承担者和主导者。与此同时,《预案》也强化了部门联动、社会参与,有利于气象灾害应急工作的开展。
  《规划》是由中国气象局和国家发展改革委员会联合印发的,是我国第一个由国务院批准的气象防灾减灾专项规划。《规划》是政府依法加强领导,落实有关政策,协调各部门工作,动员社会力量开展气象灾害防御工作的重要政策性文件。
  《条例》是国务院行政法规,法律效力不及《气象法》,但明显强于《预案》,更强于《规划》。
  三者虽然发布主体不同,法律效力和调整对象也不一样,但都高度统一于气象防灾减灾工作的主题和大局,将汇成推动气象灾害防御工作发展的强大合力。


气象灾害预警信息:不能擅自发布,按照要求播发
 
  记者:《条例》第46条规定,擅自向社会发布灾害性天气警报,未按照要求播发灾害性天气警报的,可以处5万元以下罚款。这条规定与新闻媒体息息相关,因为媒体经常会播发一些气象信息。另外我看到一条消息,一家宾馆在大堂显示屏上播放气象信息,却被气象局处罚。您是怎样看待《条例》关于这方面的规定的?
  郭文芳:1999年公布的《气象法》,对擅自发布灾害性天气警报就已经做了相关规定。《条例》在此基础上,又做了一个衔接性的规定:擅自向社会发布灾害性天气警报的,或者未按照要求播发灾害性天气警报的,要处五万元以下罚款。其目的是为了保障气象防灾减灾工作能很好开展,尽最大可能减少损失。
  气象灾害跟老百姓的生活息息相关,如果气象灾害预警信息不准确、不权威,很可能造成严重影响。因此,《条例》专门规定,各级气象主管机构所属的气象台站,是唯一能够发布灾害性天气警报和预警信号的,其他任何单位和个人不能擅自发布。
  《条例》对不按照要求播发灾害性天气警报和预警信号的,也进行了规范。所谓不按照要求播发,包括拒发、错发、漏发等多种情况。气象灾害预警信息要及时、准确地传达到每个人,如果媒体在此过程中不按照要求播发信息,受众就有可能接收不到气象灾害预警信息,造成一些不必要的损失。
  《条例》主要对灾害性天气警报和预警信号的传播进行了严格规定,而《气象法》对普通天气预报的发布也进行了规范,要求媒体、宾馆等刊登或播发的天气预报,必须是气象台站提供的准确的天气预报,来源必须是合法的、权威的。
 
  记者:法律的生命在于执行。请问在执行过程中,如何有效发挥《条例》的作用?
  郭文芳:《条例》制定颁布了,只是完成了第一步,更多的工作在于其贯彻实施。我认为有以下几个方面的工作要做:
  第一,要通过多种形式做好《条例》的宣传工作,让政府、相关部门、社会公众知晓并了解《条例》,在知法的前提下更好地遵守法律。
  第二,抓紧制定和完善相关的配套制度。《条例》《规划》《预案》等,都需要各级政府、相关部门进行配套的制度建设。
  第三,严格执行《条例》。各级地方人民政府、各有关部门,要严格按照《条例》规定的各项制度,各负其责、形成合力,加大行政执法的力度,对违反条例的行为,依法予以查处,确保《条例》规定的各项制度落到实处。
  最后,要加强监督检查。各有关地方、部门要加强对《条例》实施情况的监督检查,同时要建立健全执法责任制和评议考核制,通过多种渠道及时解决《条例》执行中出现的问题,切实做到依法行政、合理行政。

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