2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，要在现有基础上不断创新扶贫开发思路和办法，实施精准扶贫方略，加快贫困人口精准脱贫。农业保险作为政策性金融的一种重要手段，在农村精准扶贫中的比较优势也越来越得到重视。2016年中国保监会和国务院扶贫开发领导小组办公室联合发布的《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》中提出，要充分发挥保险行业体制机制优势，履行扶贫开发社会责任，全面加强和提升保险业助推脱贫攻坚能力，助力“十三五”扶贫开发工作目标如期实现。

农村贫困居民的致贫因素与政策性农业保险扶贫的可行性

◆ 中国农村贫困居民的致贫因素

贫困现象的产生源于家庭收入和消费支出的不对等，当农民的消费总支出大于总收入时，必然会导致该农民家庭陷入贫困。而对于刚脱贫的低收入农民来说，一次突发的消费支出（例如重大疾病导致的医疗费支出）冲击便可导致家庭重返贫困境地。因此，从政策角度来说，要消除农村贫困政府可从缓解农民消费支出压力和提高农民收入水平这两个方面着手。表1列出了2015年中国农村贫困人口消费支出与全国农村居民平均消费支出的对比，从表中数据可知，虽然2015年农村贫困人口的人均消费支出（6657元）只有全国平均水平（9223元）的72.2%，但双方在各细分消费项上的支出占总支出的比重是非常相近的。

为了更精确地分析贫困地区农民的致贫原因，本文采用《中国农村贫困监测报告》所收集的县一级层面农民收入数据，将所有农村贫困人口聚集的县划分为民族地区县、陆地边界县、沙漠化县、较少民族聚居村所在县等四个组别进行分类统计（见表2）。就全国范围内来说，工资性收入已经取代了传统的农业经营收入，成为农民家庭收入的主要来源。

如果进一步将贫困地区农民的收入结构与全国平均水平进行比较可知，在农民收入来源的四个分类项中，无论是全国农民平均水平还是贫困地区农民，财产净收入和转移净收入占总收入的比重基本都在20%左右，但两者在工资性收入和经营净收入占总收入的比重方面存在显著差异。至此，我们可以得出一个结论：贫困地区农民的收入来源中，工资性收入的比重有限，传统的农业经营性收入仍然是家庭收入的主要来源，家庭总体收入水平主要受制于农业经营性收入的增长。而农业经营性收入过低是导致农民贫困的最主要原因，要帮助这些农民脱贫也需要从提高他们的农业经营性收入着手。

◆ 政策性农业保险扶贫的可行性分析

由于中国目前主要以粗放式的农业经营模式为主，农产品的收成在很大程度上取决于天气状况，贫困地区农民的收入受自然灾害的影响较大，农民在灾年和丰年的收入波动幅度很大。事实上，农村贫困地区遭受各类自然灾害的频率比其它地区更高，2015年中国贫困地区62.1%的行政村经历了自然灾害。在这种频繁的自然灾害冲击下，缺乏足够农业风险保障、以农业经营为家庭主要收入来源的贫困农户，自然难以通过努力从事农业生产来摆脱贫困的束缚。鉴于我国贫困农户的收入结构特点及潜在的主要致贫因素，如果在贫困地区引入较高保障水平的农业收入保险，便可能消除因农业自然灾害导致的农村贫困问题。

政策性农业保险的精准扶贫效应

传统扶贫模式下，政策规定了一个农民获取扶贫资金的最低收入门槛值，人均可支配收入低于这个门槛值的人均可以领取扶贫款。这个政策的不合理之处就在于，只要可支配收入低于门槛值，大家领取的扶贫款金额都是一样的，并没有对灾害损失程度不同的农民进行区分。更值得关注的问题在于，这种直接发放现金的做法虽然能够在某种程度上缓解贫困农民的经济压力，但由于扶贫资金的数额有限，并不足以从根本上解决农民的贫困问题，现行政策也无法利用扶贫款来激励农民积极投入农业生产以获取更高的收入。而与直接给贫困农民发放现金相比，利用扶贫资金帮他们提高收入的方法才是从根本上解决贫困问题的最佳方案。而用农业保险扶贫来取代传统扶贫模式，不仅可以鼓励农民更加积极地从事农业生产，同时也能够达到精准扶贫的政策效果。

农业保险扶贫能够实现完全根据农民的实际受灾情况来进行经济补偿，谁能够获取保险赔偿，能够获得多少保险赔偿完全取决于每个农民的实际损失，没有受灾或者受灾不严重的农民根本不具有领取保险金的资格，从而杜绝了扶贫资金被冒领的问题；受灾最严重的农户能够获得最多的保险赔偿，从而解决了传统扶贫资金发放不顾个体损失差异、按人头分配的平均主义问题；另外，由于政府拨付的扶贫资金是作为农业保险保费直接打到保险公司账上，后续保险赔偿金的发放也是由保险公司直接面对受灾农民，中间没有任何其它机构经手，从而避免了传统扶贫模式中贪污挪用扶贫资金的问题。以上这些特点，充分体现了农业保险精准扶贫的优势所在，也充分说明了农业保险扶贫相比传统扶贫模式具备更高的资金使用效率，这种“政府＋市场”的新型扶贫模式不仅从根源上杜绝了寻租空间，保证了每一分钱都能够花在真正需要帮助的贫困农民身上，而且农业保险扶贫的模式还实现了通过发放扶贫资金鼓励农民从事农业生产的政策目标。

政策性农业保险扶贫的乘数效应与福利溢出效应

◆ 政策性农业保险扶贫的乘数效应

农业保险扶贫相比传统扶贫模式的另一个优势，是能够以较小的资金投入达到数倍甚至数十倍于自身规模的风险保障效果，换句话说，农业保险扶贫具有显著的乘数效应。基于当前全国主要农作物保险的费率测算结果表明，利用同样数量的资金进行扶贫，农业保险扶贫的最大赔偿金额可以达到初始扶贫资金（100万元）的41.67—74.07%倍，这一数值便是种植业农业保险的扶贫乘数。

◆ 政策性农业保险扶贫的福利溢出效应

农业保险扶贫的另一个重大优势在于，它不仅能够为遭受严重自然灾害损失的贫困农民提供比传统扶贫模式下更多的经济补偿，而且它还能产生显著的福利溢出效应。政策性农业保险扶贫机制的实施，有利于解决贫困农民的融资难问题，通过鼓励农民增加农业生产性投资、提高农业经营收入来实现脱贫的政策目标。

由表3可见，在采用农业保险扶贫的情况下，如果保障水平相对较高，而且农业项目的预期收益较好，那么农民通过贷款进行农业生产投资能够显著增加无风险收益，提升他们的总收入水平。由于农民在农业保险保障之下的最低收入足以归还贷款本息，并且剩余的净收入也完全能够让自己脱离贫困线，因而农业信贷机构此时向贫困农民贷款并不担心存在违约问题。政策性农业保险扶贫机制的实施，能够使贫困农民和农业信贷机构都从中获得额外的福利：对于贫困农民来说，农业保险不仅可以为他们提供风险保障，同时也有助于缓解他们面临的融资约束问题，使他们能够更容易的获得贷款支持以从事有利可图的农业生产项目，帮助他们提高农业经营收入进而摆脱贫困；对于农业信贷机构而言，政策性农业保险扶贫机制提供的高额风险保障不仅会鼓励农民增加贷款需求，进而扩大信贷机构的业务规模和盈利预期，同时农业保险为贫困农民提供的收入保障也显著降低了农业信贷的违约风险，保证了信贷资金的安全。

政策性农业保险扶贫的机制设计

◆ 根据贫困地区农业发展特色确定农业保险扶贫的重点险种

在中国绝大部分农村贫困地区都有一些适合当地气候条件和土壤环境的特色农产品，事实上越是偏远的地区，所生产的农产品受现代工业污染的影响越小，在公众日益偏好绿色天然健康食品的当今社会，这些极具地方特色的绿色农产品未来有广阔的发展空间，它们也是农业保险扶贫过程中需要重点关注和实施政策倾斜的对象。目前农产品电子商务越来越普及，产品回报众筹、提前预订等销售模式也日益被广大公众所接受，贫困地区特色农产品的销售也可借助互联网来完成。未来政策性农业保险扶贫可考虑与农村电子商务和互联网金融联合起来，构建集生产前的融资支持、生产过程中的风险保障和成熟期的产品销售于一体的全方位金融服务体系。

◆ 适当提高贫困地区农业保险的风险保障水平

目前，中西部贫困地区农业保险的保障水平和保费补贴力度显著低于东部沿海地区，为了解决农业保险财政补贴的地区差异以及由此导致的不公平现象，本文提出了一个可行的方案：中央财政对上海、北京这类经济高度发达地区的农业保险不再提供财政补贴，这些地区所需要的农业保险保费由地方财政自行承担；同时，中央财政应当进一步加大对中西部地区，特别是贫困地区农业保险的保费补贴力度，在基本不降低保费补贴比例（或小幅降低保费补贴比例）的情况下，适当提高贫困地区试点险种的风险保障水平，以保障贫困地区农民从事农业经营的大部分灾害损失都能够通过农业保险获得补偿。

◆ 构建政策性农业保险扶贫的财政支持体系

利用农业保险实施精准扶贫必然需要提高贫困地区农业保险的保障水平，这意味着政府部门需要加大对农业保险的财政投入，而贫困地区的地方各级财政并没有足够的经济实力来弥补相应的资金缺口。为解决这一问题，本文建议从中央财政每年拨付的扶贫资金中拨出一部分用于开展政策性农业保险扶贫工作，以取代原来的灾害救济扶贫项目，这样并不会对扶贫工作造成负面影响，却可以充分发挥农业保险的损失保障和精准扶贫效应，取得事半功倍的政策效果。